广州律师-法官高薪的前提是什么

“哭穷”的美国法官

每年元旦，美国联邦最高法院都会以首席大法官的名义，对外发布一份报告。报告除了向全美人民汇报联邦法院一年来的工作，还有一个恒久未变的主题：呼吁给联邦法官加工资。从已故首席威廉·伦奎斯特到现任首席约翰·罗伯茨，这一主题已持续十多年，只在2009年度因金融危机暂停过一次。

美国联邦法官的工资，真低到需要首席大法官年年呼吁的地步吗？根据2013年的最新统计，全美874名联邦法官中，最高法院首席大法官年薪为22.35万美元，其他大法官则是21.39万美元，巡回上诉法院法官为18.45万美元，地区法院法官为17.4万美元。而联邦参议员和众议员年薪均为17.4万美元，只与地区法院法官持平。再看行政机关，总统奥巴马年薪40万美元，副总统拜登23万美元，司法部长等主要内阁成员约18万美元。副部长们约16万美元，已低于联邦法官最低工资。

单看工资标准，联邦法官的待遇个个在副部级以上，为什么还要求加工资？年度报告说得很清楚：联邦法官薪酬已多年未变，不仅跟不上通货膨胀速度，还拉大了法官与其他行业的收入距离，相当于变相降低了法官待遇。如此一来，法官职业吸引不到优秀人才，杰出法官也纷纷离职，无法确保司法公正。例如，1969年，联邦地区法院法官的薪酬，还比哈佛法学院院长高出21%，比资深法学教授高出43%，但到了2012年，法官薪酬却不到哈佛法学院院长、资深教授的50%。

联邦法官纷纷“哭穷”，各州法官待遇又如何呢？根据“全国州法院中心”2012年的统计，美国50个州的基层法院法官人均年薪为13.08万美元，上诉法院法官为14.07万美元，最高法院法官为14.69万美元。由此可见，无论在联邦层面，还是各州层面，基于法官平等原则，基层法院法官与最高法院法官的收入差距并不太大。

那么，与各州其他公务员相比呢？以华盛顿州2013年的数据为例，州基层法官年薪14.17万美元，上诉法官15.63万美元，最高法院法官16.42万美元，而该州州长、副州长、财政厅长、司法厅长、议长和议员的年薪依次为16.68万、9.39万、11.69万、15.17万、5.01万和4.21万美元。即便是基层法官的工资，也是议员们的两倍多，并远高于州长之外的行政官员。尽管如此，美国各州法院近年仍在呼吁加薪，其中以纽约州呼声最为强烈。因为嫌收入太少，纽约州在2010年有110名法官辞职，成为轰动全美的新闻。

不怕人比人，就看跟谁比。严格意义上说，美国法官嫌工资低，并不是与其他公务员比较的结果，因为法官工资的起点，已经是政府高官级别。法官们在意的，更多是律师、法学院教授和企业法律顾问的收入增幅。例如，1995年到2005年，美国各州一审法官薪酬增加了34%，人均年薪11.61万美元。与此同时，美国律师合伙人薪酬增加了141%，人均年薪95.75万美元。

从拖欠薪酬到永不减薪

美国法官不断呼吁加薪，与英美法国家的司法传统有很大关系。十七世纪，英王动辄撤换法官，拖欠司法薪酬，许多法官因囊中羞涩，收受贿赂，授人以柄，任皇室摆布。直到威廉三世登基，为确保司法独立，英国开始立法保障法官工资。《1701年王位继承法》和《1760年法官委任及薪金法》都规定，“法官在任期间，薪酬不得削减。”后来的《1971年法院法》和《1981年最高法院法》，进一步规定巡回法官和最高法院法官工资“可加不可减”。

《1760年法官委任及薪金法》解决了英国法官的生计问题，却不适用于当时的美洲殖民地法官，这令美洲人民非常恼火。美国人后来起草《独立宣言》，将此事列为英王罪状之一，怪英王“凭个人喜好来决定法官工资何时发放、金额多少。”受此影响，美国宪法干脆在第三条规定：联邦法官在任期间，薪酬不得削减。这一规定，又被后人称为“薪酬条款”。

有意思的是，制宪期间，詹姆斯·麦迪逊甚至建议宪法应禁止给法官加薪，免得法官为了涨工资，故意与国会勾兑，搞政治交易。后来，其他制宪代表以通货膨胀将导致货币贬值为由，否决了麦迪逊的建议。200多年来，每当法官薪酬引起宪法争议，最高法院就会重申宪法“薪酬条款”的立法目的：防止政府用财政手段打击司法独立。

受英美影响，许多普通法国家都在宪法中明文禁止削减法官工资，如澳大利亚、孟加拉、巴巴多斯、伯利兹、斐济、冈比亚、加纳、牙买加、马耳他、新西兰、塞舌尔、塞拉利昂、新加坡、斯里兰卡、斯威士兰、爱尔兰、马来西亚、菲律宾、南非、汤加、乌干达、以色列和津巴布韦，等等。印度宪法虽未明文禁止，但也规定“法官获委任后，不得对其特权、津贴、所享休假或退休金的权利作出任何不利于他的更改”。此外，这些国家还专门制定法律，规定应根据通胀情况，增加法官生活津贴。美国法官之所以一直为涨工资“闹情绪”，是因为美国相关法律把联邦法官、参议员列为一个类别，结果，参议院为摆脱“自己给自己加薪”之嫌，经常否决增加生活津贴的提案，弄得法官也遭连累，由此才引发司法界连串抗议。

二战之前，大陆法系国家的宪法或立法中，很少提及法官薪酬。战后，受美国影响较大的日本新宪法才规定法官在任期内的薪酬不得削减。到2002年，因国家遭遇经济危机，日本法官才在自愿基础上，与全国公务员一并降薪2.1%，这也是战后唯一一次降薪。韩国1988年宪法规定，除非是进行纪律处分，否则任何情况下都不得降低法官工资。俄罗斯、捷克两国宪法虽无相关内容，但在《法官地位法》等法律中做了类似规定。意大利国会则立法确立了法官定期加薪机制，规定每隔三年，自动为法官加薪一次。法官工资按年资计算，不论绩效如何。年资相同的法官，无论在最高法院还是基层法院，工资都是一样。

中国法官工资实际状况

比较各国立法和惯例，除规定法官不得减薪外，还有一个共同特点，那就是：法官工资要高于普通公务员。例如，美国、英国、墨西哥等国的法官工资，都直接对应政府司局级以上官员。德国、日本法官的工资虽与公务员职级对应，但总体也高于普通公务员。我国台湾地区“司法院”经过努力争取，法官薪酬目前已是同一职等公务员的2.5倍，最高时曾达到3.25倍。

与域外相比，我国法官工资水准稳居下游。2013年，湖北省襄阳市中级人民法院一名法官（副科级）月薪约2500元人民币、四川省成都市中级人民法院一名法官（副科级）月薪约3100元人民币，北京市某中院一名法官（副科级）月薪约4700元人民币。而按照今年5月13日的汇率，换算成人民币的话，美国联邦地区法院法官月薪为8.91万元；英国基层法院法官月薪为10.18万元；意大利上诉法院法官月薪为6.37万元；法国上诉法院法官月薪为6.17万元；日本东京高等法院法官日薪为7.26万元；台湾地方法院法官月薪为3.63万元；香港区域法院法官为12.12万元。

再看各国法官工资与本国或本地最低工资标准的对比。北京地区2013年的最低工资标准是1400元人民币，2012年度的职工月平均工资为5600元，则前述北京法官的月薪仅是本地最低工资标准的3.35倍，月平均工资还拖了全市人民的后腿。而美国联邦地区法院法官月薪是本国最低工资标准的11倍，英国地区法院法官则是9.9倍，意大利上诉法院法官是7.3倍。香港区域法院法官的最高，29倍！

法官工资偏低，与法官法落实不到位有很大关系。法官法第三十六条规定：“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。”但相关国家规定至今没有出台，法官工资始终与公务员工资挂钩。与当前的物价水准相比，我国多数地区公务员工资本身较低，中央国家机关公务员的工资更是低到令人难以置信的地步。

法官法第三十七条还规定“法官实行定期增资制度”，也就是说，法官在任职期间内，只要符合基本条件，就应当定期增加工资，但是，“定期”为多长时间，每个级别增加多少工资，取决于更加详细的实施细则，而这样的细则，更是千呼万唤不出来。2007年之后，法官虽然有了审判津贴，但月人均仅有214元，基本只具备象征意义。而且，我国法官人数多，职数少，晋升空间有限，占全国法官总额85%以上的基层法院法官，多数只能拿到副级以下公务员的工资，与他们承担的繁重办案任务极不对等。

制度不落实，主要是因为观念不到位。每当其他政府部门的人说起法官工资单列的话题，就会听到这样的质疑：“都是为人民服务，你们搞审判，别人搞侦查、起诉、征税、审计、城管、市政、招商，只是分工不同，凭什么你们的工资就得比我们高？”偶尔还会听到更刺耳的声音：“现在司法公信力普遍不高，不仅常有错案，还总有法官因经济问题受到查处，这种情况下强调提高法官待遇，人民群众会怎么看？”上述观点，代表了相当一部分人的看法。

值得注意的是，关于法官待遇问题，法院内部的一些论证也欠缺说服力。例如，我曾看到有同行撰文，把法官身处解决社会矛盾纠纷第一线，工作量大，面临各类职业风险作为加工资的主要理由。这样的论证貌似有理，但漏掉了实质问题，而且极易招致反驳：“警察、城管、信访工作人员也站在解决社会矛盾纠纷的第一线，职业风险不比法官少，为什么不给人家提高待遇？”

法官为什么应当拿高薪

其实，在一个追求司法公正的法治社会，法官不应被视为普通公务员看待，工资待遇也应当高于公务员。理由是：

第一，法官职业具有特殊性。首先，法院代表国家依法行使审判权，审判权作为一种判断权，具有中立性、公正性、最终性等特点，它既区别于行政权，又要避免受到行政机关干预，必须从制度上为法院公正司法提供保障。其次，在所有的单一制国家中，法官行使的审判权都是一项中央权力，适用的是国家法律。我国法官虽然多由地方同级人大任免，但这更大程度上是基于便利管理的需要。从中央和地方的权力属性上看，所有的法官都是国家的法官，而非地方的法官。最后，法院是解决社会矛盾纠纷的最后一道防线。法官作为最终裁断者，必须受到当事人的尊重和信赖，应当在强化素质要求、加强制约监督的同时，适当提高他们的政治、经济待遇，使其立场更中立、心态更超脱、裁决更公正。与其做“先有公正还是先有待遇”这种“鸡生蛋蛋生鸡”式的无意义的循环论证，不如尊重法官的职业特点，切实加强其职业保障。

第二，法官的职业门槛较高。审判是一项专业性很强的工作，对法官的社会经验、知识水准、法律能力有很高要求。在英美法系国家，要想成为法官，必须取得法学院学位，通过律师资格考试，具有多年执教、执业或行政工作经验，并经过严格遴选与考核，美国州法官还须经由选举产生，走得是“精英制”路线。大陆法系国家虽然是从法学院学生中招录法官，但考核也十分严格，以“作坊制”的训练打造合格法官。毕业生必须通过司法考试，在专门的司法训练机构经过两年的强制培训、实习后，才可进入法院工作，而且多是从书记员或法官助理起步。而普通公务员只须通过公务员考试，满足特定条件即可入职。这种严格的入口要求，必须由相应的薪酬配合，否则将无法吸引高层次法律人才，更无法留住优秀的法官。

第三，法官的养成需要漫长的过程。与一般公务员不同的是，即使在进入法院之后，若想成为法官，也必须经过严格的培养和训练。下级法院法官若想被遴选到上级法院，必须经过严格考核。保持相对较高的薪酬标准，既与法官承担的繁重工作和生杀予夺的责任相对应，也有利于维护法官的职业尊荣感，加强其廉洁自律性。

第四，法官受到严格的职业伦理限制。由于职业的独特属性，法官必须与商业活动保持距离，授课、写作行为都受到严格限制。包括我国在内，许多国家都对法官提出严格的任职回避要求，如我国法官法第十七条就要求法官从法院离任后两年内，不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人，终身不得担任原任职法院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。法官的配偶、子女不得担任该法官所任职法院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。2011年，最高人民法院发布了《关于对配偶子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行岗位法官实行任职回避的规定（试行）》，对任职回避提出更严格的要求。其实，许多法官的配偶都是昔日同窗，之后各自从事法官和律师工作也属常态。为严格执行上述规定，不少法官的配偶放弃了收入较高的律师工作。我国香港地区在确定法官薪酬时，就将法官退休后被禁止返回法律界执业作为重要依据，认为相比于离职后能重返律师业的地区，香港法官更依赖司法工作所得的报酬，必须予以充分保障。因此，香港法官的薪酬标准也居于世界前列。

“梅师贤报告书”与法官单独薪酬制

如何科学界定公务员薪酬，是我国未来进行工资改革必然面临的问题。但是，考虑到法官职业的特殊性，有必要结合法官的单独序列改革，建立有别于普通公务员的法官薪酬体系，并构建一套符合审判规律的工资制度。在这个问题上，我国香港地区近年的变革经验颇值得借鉴。

1989年到2001年，香港法官的工资都与政府高级官员的工资挂钩，调整幅度亦与之同步。2002年，香港政府拟推行官员问责制，并酝酿以立法方式削减公务员薪酬、引入公务员薪酬与绩效挂钩机制，这时候，司法界才考虑设立专门的法官薪酬机制。

2002年5月，香港司法机构委托澳大利亚前首席大法官梅师贤爵士主持一项研究，探讨如何确定香港法官的薪酬。2003年2月，梅师贤提交了《法官及司法人员薪酬厘定制度顾问研究报告书》，简称“梅师贤报告书”。

“梅师贤报告书”经过深入论证，提出如下建议：法官薪酬应由立法设立的独立机构作出建议，经行政机关考虑后确定；独立机构成员应由行政机关委任；应立法确定法官薪酬的评估方法。司法机构接受了上述建议，并正式向香港政府提出改革方案。

2008年5月，香港特首曾荫权会同行政会议，正式确立了有别于公务员的法官薪酬机制。特区政府据此委任了独立的“司法人员薪俸及服务条件常务委员会”（简称“司法人员薪常会”），协助行政部门确定法官薪酬。

“司法人员薪常会”综合下述因素，研究提出给法官加工资的具体建议。这些因素包括：（1）法官与私人执业律师在职责、工作条件和工作量方面的比较；（2）法官招录和流失的情况；（3）法官职业的特点，例如法官的任期保障、声望及崇高地位；（4）法官的退休年龄和退休福利；（5）禁止离职后再在香港私人执业的规定；（6）法官享有的福利和津贴；（7）生活费用的调整幅度和消费物价指数；（8）香港的整体经济状况；（9）政府的财政状况；（10）其他普通法国家法官薪酬变化情况；（11）私营机构的薪酬水平及趋势；（12）政府其他机构公务员薪酬变化情况。

“司法人员薪常会”每年会发布一份《司法人员薪酬检讨报告》，对上述因素进行综合分析，并得出法官薪酬调整的建议。近些年，香港根据“司法人员薪常会”的建议，已多次为香港法官加薪，如2011至2012年度加薪4.22%，2012至2013年度加薪5.66%。

如何给中国法官加工资

香港在法官薪酬制度改革之前，法官工资即相当于政府高级公务员，因此，香港的改革更侧重构建一套独立的薪酬标准和调整机制，而不是从实质上提高法官的经济待遇。而在我国内地，法官工资的改革宜以“三步走”的方式有序进行，即先改革法官管理制度，提升法官入职条件，完善法官高薪的前提；再加大“去行政化”力度，使法官真正说了算；然后构建法官薪酬机制，切实提高法官待遇。具体思路是：

第一步：改革法官制度。没有一个令人信赖、素质过硬、管理科学的法官群体，提升法官待遇的措施将无法争取到全社会的认同与支持。而且，如果地方法院法官的工资仍由地方财政负担，统一加薪也不可能实现。因此，有必要配合深化司法体制改革的进程，采取如下措施：

提升法官管理层级。司法权既然属于中央事权，司法人事、经费自然也应由中央管理和保障。考虑到全国法官有十多万人，统一收归中央任免有较大难度，可考虑先将人事管理权限全部提高到省级。至于法院的人员经费和办案经费，则应由中央财政全额负担，以确保法院免受地方干预，依法独立公正行使审判权。国家设立全国法官管理委员会，由全国人大常委会、中央组织、编制主管部门、最高人民法院、财政部、人力资源和社会保障部的负责人担任委员，下设法官选任委员会、法官员额委员会、法官薪酬委员会、法官惩戒委员会、审判辅助人员和司法行政人员委员会等专门委员会，负责处理具体事务。

建立法官员额制。由全国法官管理委员会下设的法官员额委员会结合不同审级、地域的法院实际，科学测定全国法官员额，为法院经费的独立预算和薪酬核算打下基础。法官员额确定后，原则上只有在出现缺额时，才能补充招录和任命法官，法官员额增减情况应当向全社会公示。法官员额委员会根据法官员额，确定全国各地应配备多少审判辅助人员、司法行政人员。

提高法官入职标准。结合法官养成规律和审判工作要求，适当提高初任法官的最低任职年龄、工作最低年限要求。针对不同审级的法官设置相应的任职条件，所有初任法官必须首先到基层法院任职，上级法院法官主要从下一级法院优秀法官中遴选产生，遴选信息和法官业绩必须公示。将职业训练作为法官的法定任职条件，通过司法考试的法学院毕业生，必须经过两年的强制司法职业训练才能进入法院。

优化法官职务序列。建立符合法官职业特点、有别于一般公务员的管理制度。法官等级不再与行政职级对应，法官只要尽职履责，就可以根据年资晋级，工资与法官等级挂钩。无论在哪个审级，初任法官工资都不得低于当地副处级公务员的标准。

第二步：改革审判权力运行机制。对法官待遇是否应高于普通公务员的诸多质疑中，有一类观点值得重视的。有学者提出，法院内部行政化色彩较重，法官办理案件，要送庭长、院长层层签批，有时还要请示上级法院，这与公务员的科层式管理没有区别。因此，我们既要建立有别于公务员的法官制度，在审判权力运行上，也应采取“去行政化”的改革措施，以体现法官职业的特殊性，即一是要强化独任法官、合议庭、审判委员会的责任，发挥审判组织之间的制约监督作用，而不是院、庭长的行政审批权，使法官名副其实地成为“做决断的人”；二是应取消案件请示做法，对之进行诉讼化改造，下级法院如果觉得案件重大、复杂或具有普遍法律适用意义，可提请上一级法院审理，而不是走内部请示途径。

第三步：科学确定法官薪酬标准。英国、澳大利亚、加拿大、新西兰和新加坡等国家的法官薪酬，都由国家从固定法定拨款中支付。配合之前的改革，我国的法院、检察院的经费也应单独列入国家预算，由中央财政统一解决，使法官、检察官真正成为从中央领取薪酬的国家法官、国家检察官。

法官薪酬委员会应在广泛调研基础上，结合不同审级、地域和法官等级的特点，测试出法官薪酬基数，并据此确定审判辅助人员、司法行政人员的薪酬。考虑到全国85%以上的案件和法官都在基层，应优先设立基层岗位津贴，明确在基层时间每增加一年，岗位津贴即增加一定数额。不同审级法院法官的工资应保持均衡，不宜有太大落差。在此基础上，再设立平衡地区消费水平差异的地域津贴。与此同时，可在充分借鉴国外经验基础上，结合我国国情，落实法官法规定的“定期增资”制度。例如，每隔两年，就根据全国案件总量、法官人均办案量、通货膨胀率、物价消费指数和国家整体财政状况的变化，确定法官工资增幅。

增加法官工资，提高法官待遇，当然不是实现司法公正的前提条件，实践已经证明，即使在现有薪酬水准下，绝大多数法官都能够经受考验、固守清贫、尽职履责、守护公正。但是，建设公正高效权威的社会主义司法制度，需要一支优质、自律、廉洁、稳定的法官队伍。只有摒弃职业偏见，尊重司法规律，通过严格选拔、加强监督，切实提高法官的政治、经济待遇，才能重塑广大法官的职业尊荣感，才更有利于人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

（作者单位：最高人民法院）