京津冀地区法院“跨区域”立案制度遇到的问题及完善建议

　　2017年京津冀地区7家法院召开京津冀地区“跨区域”立案工作服务会，决定在京津冀地区7地法院之间试行推广“跨区域”立案的司法便民服务。作为“跨域、连锁、直通”诉讼服务平台所提供服务的一部分，在京津冀地区7地推行以后很快就取得了非常好的效果，但在实际运行过程中也遇到了一些问题，如何解决这些问题将是京津冀地区跨区域立案制度发展的一大挑战。笔者撰写本文旨在通过对京津冀地区法院跨区域立案工作实际运行过程中遇到的一些问题的研究，提出自己的合理化建议，与各位同仁共研。

　　一、跨区域立案制度概述

　　跨区域立案是指在一定行政辖区内的不同层级和不同区域的法院管辖的一审民事案件，当事人可就近选择具备“跨区域”立案服务条件的中级、基层法院或人民法庭办理立案事务，要求他们为当事人提供接收立案申请、收转起诉材料，代为送达立案法律文书等“跨区域”立案服务。从具体操作上看，跨区域立案要求各法院设立专门的跨区域立案服务窗口，并且实行定人定岗、专人负责的制度。在进行诉讼的时候，当事人可以就近选择一家具有跨区域立案服务条件的中级法院、基层法院或派出法庭进行立案，接受法院应当接收当事人的起诉材料，核对当事人的身份信息，并对起诉材料进行初步的形式审查，然后把当事人的起诉材料扫描成电子版传输至有管辖权的法院。有管辖权的法院在收到起诉材料后进行立案审查，根据情况作出收件告知书、受理通知书或者不予受理裁定书等文书，在加盖法院的电子印章后将文书推送给接收法院。接收法院收到后将文书送达当事人并将送达回证传回有管辖权的法院。在这整个流程中，接收法院仅仅承担形式审查、风险提示、立案指导、法律释明等职责，并不行使实质性的立案审查权。但对于明显属于违法起诉和不符合法律规定的，接收法院应当明确告知当事人并不予提供跨区域立案服务。

　　二、实行跨区域立案制度的意义

　　跨区域立案制度在实施以来，取得的最大成果就是便民利民，减少了讼累。根据人民法院报的报道和京津冀地区7家法院反馈的数字显示，跨域立案所取得的司法便民成果是相当可观的，当事人为了诉讼进行立案不需要在被告居住地和自己居住地之间来回奔跑，节约了时间，节约了成本，这对当事人来说无疑是重大利好。随着跨区域立案制度的不断扩大影响，在京津冀地区7家法院之间选择跨区域立案服务的人群也越来越多。跨区域立案服务接收的案件占据了交通不便地区法院受理案件的较大比例，京津冀地区7家法院互相通过跨区域立案服务平台为其他法院提供了不少案件。通过距离近、交通便利法院为交通不便地区法院提供跨区域立案服务、各法院为下辖法庭提供跨区域立案服务，这样不仅便于民众进行司法诉讼，使得民众能够到最近的法院进行立案，而且更加合理地配置了司法资源，提高了司法效率。

　　三、建立京津冀地区法院跨区域立案制度的必要性

　　京津冀三地比邻，位于我国环渤海心脏地带，是中国北方经济规模最大、最具活力的地区。借鉴长三角、重庆等地经验，京津冀区域间的法制协调是促进区域间合作与发展的重要途径和保障。建立京津冀地区法院“跨区域”立案制，能够在维护京津冀区域共同利益的基础上创造良好的法治环境，有效防范局部利益对共同利益的侵蚀，进而为京津冀区域协同发展提供有力支撑。因为司法区域相对于行政区域而言，是司法机关行使司法权力的场所。我国目前的司法区域现状是绝大多数司法区与行政区完全重合，司法区划分依附于行政区划分。一个省级行政区设置一个高级人民院，直接导致司法裁判标准的省级区域分化，导致人民法院依法独立公正行使审判权的宪法职能不能有效发挥。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为解决司法地方化问题，提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”等方案，极大程度上为京津冀等地区司法区域化的建立扩宽了前景。十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。最高人民法院出台了《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》，主要围绕五大发展理念展开，也为京津冀司法区域化合作建立提供了有力依据。京津冀司法区域化发展的核心是京津冀三地作为一个整体协同发展。在司法领域的目标就是要破解京津冀三地的司法难题，推进京津冀司法系统目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢，推动司法服务共建共享。而京津冀三地跨区域立案制度有利于提高法律公平、效率、秩序和正义价值。首先，实行京津冀三地跨区域立案制度有利于降低当事人的诉讼成本，为当事人诉讼提供便利，平衡双方当事人的利益，从而实现法律的公平正义。其次，把当事人来回在管辖法院所在地和自己居住地来回奔跑的情况转变为诉讼材料在法院系统内部的流转，尤其是在扫描成电子文件以后再网络上的内部传送，其效率可以得到很大的提高。再次，跨区域立案制度有利于构建当事人和法院之间新的诉讼秩序，并且这种秩序的构建也有利于民事诉讼活动得到更好地进行。同时跨区域立案属于诉讼中管辖制度中的概念。我国的管辖分为地域管辖和级别管辖。由于不同地域包括着各个层级的法院，因此这里的跨区域立案会同时涉及到地域管辖和级别管辖。

　　一个涉及到的问题是接收法院是进行形式审查还是实质审查，若是仅形式审查，也就是接收法院没有行使实质上的审查权和管辖权，则基本上不存在什么障碍；若是接收法院进行实质审查，即接收法院行使实质上的审查权和管辖权，则会涉及到是否违反《民事诉讼法》中有关管辖的规定以及下级法院有没有足够的能力审核上级法院管辖案件的情况，如果接收法院在自身审核上出现瑕疵，就会出现起诉人不能有效及时向管辖法院起诉的情况。在跨区域立案的司法便民制度下，只要当事人提交的诉讼材料没有违反法律规定并属于人民法院民事案件受理范围，接收法院就应当予以接收并且扫描成电子文件发送至有管辖权的法院，至于收件告知书的作出，案件的立案与否决定的作出，都应当是由有管辖权的法院负责。只要做到了这些，跨区域立案制度的实施与我国的法律法规才不存在冲突。京津冀三地法院之间可以达成了一个互相授权委托立案的集体协议，该协议可约定京津冀三地法院内任何一个法院都有代为出具受理通知书。笔者认为这是很好一种构想，不过与我国的法律法规在根本上还是相冲突的，因为管辖权的行使包括案件的立案环节。虽然京津冀三地7家法院在本身上是相互独立的，只要接收法院自身未经有管辖权法院的审查和确认就作出了立案与否的决定，那么就是与我国《民事诉讼法》第119条第四款相违背的。然而出于这一构想的优越性，可以通过完善立法和司法解释的途径进行解决。但为了防止当事人在不同法院立案取得不同效果的情况，有必要设立一个共同的立案标准。收件法院接收当事人起诉材料，核对当事人身份信息，进行初步形式审查，扫描起诉材料并传输给具有管辖权的受诉法院。收件法院只进行形式审查，具体的决定由有管辖权的受诉法院作出，这同我国当前的法律规定是不违背的。与此同时在跨区域立案制的背景下，当事人的讼累得到缓解，其维护自身权益的意识也会得到加强，法院审判所带来的公平和正义也会在便民诉讼中得到认可。其次是可以提高法院的立案效率。法院的“审判力量严重不足”无疑是审判实效的一个软肋，通过跨区域立案制度的实施，可以把科技手段和互联网技术引入进来，进行资源的整合，从而实现整体效率的提高，让群众更易于接近司法。也是经济社会发展深度融合的趋势的回应。从以上来看，现实实践对于跨区域立案制度是有着很大的需求的。

　 四、京津冀地区法院跨区域立案制度遇到的难题

　　（一）科技设备不足。为了不同我国《民事诉讼法》第119条关于立案管辖的规定相冲突，跨区域立案应当采取收件法院只进行形式审查和风险提示等工作，立案审查和决定作出由具有管辖权的法院作出的模式。但在跨区域立案推行的前期，由于实施准备不足，科技设备和互联网建设并没有完全跟上，以致出现了“立案时一般通过电话人工获取异地案号，立案后通过邮寄转交立案材料”的情况。从这种现象中可以看出，收案法院实质上取代了有管辖权法院的工作，立案审查和立案决定的作出都是由自己做出的，这也就在本质上违反了我国《民事诉讼法》第119条第四项关于立案管辖的规定。随着跨区域立案的推进，各种技术设施虽然在不断完善，扫描和传送工作不断完善，实质上代为立案的情形不再存在，但各种设备配置都非常低，这在很大程度上影响了案件材料的扫描和在法院内部系统的传递，极大影响了效率。

　 （二）跨区域立案人员配置存在不合理现象。可以看出，京津冀三地7家法院各个跨区域立案服务窗口所接受诉讼材料的数量是有着一定差别的。原告选择在哪个法院或法庭立案与法院或法庭距离市区的远近以及交通是否便利有关。离市区近或是交通便利的法院或法庭，其接待的当事人就相对较多；离市区较远或者交通不便的地区，其跨区域立案服务数量就远远少于离市区近或是交通便利的法院或法庭。因此，京津冀三地7家法院跨区域立案服务的推行势必会增加相关法院或法庭的工作量，这就使得工作人员应接不暇，相反距离市区较远或交通不便地区的法院或法庭的工作人员就相对比较清闲。

　 （三）京津冀三地7家法院受益对象存在局限性。从申请跨区域立案的主体来看，由于律师经常关注着法院的政策和动态，因此其得到法院实施跨区域立案服务的信息比较及时。加上律师具有比较多的专业知识，诉讼实务经验也比较丰富，其在起诉的时候提交的证据材料也会比较完整和齐全，跨区域立案会使他们的工作效率得到极大提高，但对于普通民众来说，由于一般不会和法院打交道，对法院政策信息的关注也相对较少，因此好多人并不知道法院关于该立案的便民服务，以至于仍然会到被告人所在地法院起诉。另外，对于比较复杂的案件，普通民众一般都会聘请律师，对于比较简单的案件，一般在当地就可以解决，因此普通民众对于跨区域立案的实际需求相对律师也会较少。

　 （四）京津冀“跨区域”立案制存在的必要性受到质疑。随着“互联网+”的不断发展，全国各地不断推出司法改革的新举措，在这其中，网上立案就是一大亮点。在上海、南京等地，起诉人只需要将所需案件材料上传到法院网上系统，法院就可以在线审查，在线决定立案与否，这在互联网技术飞速发展的今天是非常具有可实施性的。相比跨域立案，它不需要法院工作人员进行扫描和文件传递，同时也完成了跨区域立案服务当事人不用到异地立案等各种麻烦的目的；并且在当前法院案多人少司法资源极其短缺的情况下，这也可以节省一大笔司法成本。因此，只有更好的制度才会在实践中生存和发展，对于跨区域立案，网上立案或许是一个更好的选择。

　　（五）案多人少的矛盾更加突出。法院案多人少的矛盾已经成为了我国司法机关的一个重要问题，在法院工作人员对于原来工作都已经忙得不可开交的情况下，推行跨区域立案实际上又加重了法院的负担，虽然跨区域立案的宣传中“法院忙一点，民众轻松点”让人民群众倍感温暖，但我国法院案多人少的矛盾实在太突出，京津冀三地7家法院跨区域立案的实施，又要进行案件的扫描和发送传递工作，在管辖法院立案以后还要将书面材料寄往管辖法院，在这其间，法院的工作量是极大增长的，不变的工作人员数量面对更大的工作量，其压力可想而知。

　 （六）裁判规范供需失衡。目前京津冀司法裁判的标准尚有待于统一，目前在全国都存在司法标准的不统一问题。一是民商事案件的审理标准的不统一。京津冀三地尚未有案件审理的交流沟通的常态机制，三地的高级人民法院在民商事审判中都召开自己区域内的疑难案件审判的座谈会，在各自区域统一裁判尺度，但是三地高级人民法院分别制定自己的标准，特别是在涉及土地流转、劳动争议、交通事故涉保险案件、股权转让等案件中各自制定标准，造成三地裁判“同案不同判”问题在一定程度上存在。在司法实践中纠纷不因法无明文规定而减少，法官更不能以法无明文规定而拒绝裁判，司法实践对裁判规范的需求日趋旺盛。一方面，法院每年收案数量持续攀升，民众有了更高司法需求，要求司法机关提供明确、具体的行为规范。另一方面，当前法官的业务能力与日益复杂的矛盾纠纷化解之间还有一定距离，同时案多人少的矛盾持续突出，法官承受着巨大的结案压力。业务素养的有限和个案分配时间的不足，使得法官缺乏足够的智识和精力在应然层面上根据法理、经验、良知作出裁判。高院制发审判业务文件，也仅能在一定程度缓解裁判规范的供需失衡，回应民众和一线法官的需求。因此，建立京津冀三地法院司法区域化，规范京津冀地区司法裁判文书是大势所趋。同时京津冀地区存在区域差距是必须正视的问题，京津冀之间发展不平衡、不协调的现象仍比较普遍，区域差异呈现的多样性和复杂性逐渐上升，而司法联动发展水平仍比较低。河北地区长期形成的审判模式以及对于跨区域案件形成的法律思维惯例，需要在案件实体审理中不断得到提高，与京津地区进一步融合。京津冀三地法院结合本地实际制发审判业务文件，即是这种区域发展不平衡在司法领域的反映。区域发展差异是司法案件审理的标准尚未一体化的根本性难题，要在区域层面上提供法治保障，需逐步缩小京津冀之间差距，尽快建设京津冀司法区域化，运用法律手段,发挥法治的规范引导功能。

　 （七）司法地方保护难题。随着我国经济的快速发展，司法地方保护的恶疾一直未能根除。地方法院演变成地方的法院，司法地方保护极大损害了法制的统一性，其危害的实质并不在于裁判标准的地方差异，而在于地方标准的不确定和不可预测。司法地方保护的主要做法不是地方法院自定一套裁判标准，而是以是否有利于本地当事人或本地政府而不断变换司法标准，从而不能给予市场以明确预期。因此，应尽快通过司法的区域化的建立，在京津冀区域内确立统一、明确的立案和裁判标准，杜绝辖区法院在立案和裁判尺度上的自行其是，防范地方主义对立案和裁判的不当干预。（七）典型意义不够。当前京津冀三地法院跨区域立案跨得不够，范围过窄。建立京津冀三地法院跨区域立案可以进一步释放司法体制改革的能量，有效解决当前司法体制所积累的问题，对于摆脱地方干预、提高司法权威，化解纠纷矛盾，增强司法公信力，赢得社会公众特别是当事人信任意义重大。在京津冀三地法院区域范围内管辖的基础上要“跨”得更广。在推进京津冀协同发展战略实施和案件跨区域集中管辖中，应将部分京津冀地区的特殊重大案件逐步纳入京津冀跨区域立案审理范围，打造成“区域纠纷解决中心”，充分发挥跨区法院摆脱地方保护和行政干预的独特功能作用。

　 （八）法律等相关配套措施没有跟上。人民法院组织法、地方人大和政府组织法的相关规定还没有与京津冀法院跨区域立案完全衔接起来，改革的法律保障还不足。需要从理论上认真研究，进行整体规划，科学设计。尽快完善相关法律，保证京津冀法院跨区域立案这项改革措施于法有据。

　　五、完善京津冀地区法院跨区域立案制度的建议

　　京津冀协同发展是国家重要发展战略，京津冀司法区域化有利于形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。京津冀各级法院应及时统一了思想、提高了认识，准确把握京津冀地区法院跨区域立案对法院工作提出的新任务、新要求，立足审判职能，找准审判工作服务京津冀地区法院跨区域立案的结合点、着力点，通过能动司法、为民司法、公正司法，提升服务京津冀发展的能力，为京津冀地区法院跨区域立案提供司法保障。

　 （一）统一立法、加强组织保障。坚持法治统一原则，推进京津冀区域立法。重大改革必须于法有据。京津冀协同发展是对三地以往发展模式的重大变革，因此有必要尽快将有关政策提升为稳定的法律法规，以法律的形式保障京津冀协同发展的科学性、有效性和可持续性。加强立法工作是确保京津冀协同发展有法可依的前提条件。在此过程中，应坚持法治统一原则，做到在宪法和法律框架内进行探索与创新。首先，国家层面可考虑制定京津冀协同发展促进法，作为推进三地协同发展的法律依据。其次，京津冀三地应积极探索构建区域协同立法机制，建立相应的信息沟通机制、项目协作机制、法规常态清理机制等，整合京津冀协同发展的专项立法，如人才资源立法、金融税收立法、交通物流立法、产业安全立法、生态环保立法等，在避免立法重复甚至冲突、节约立法资源的同时，更好地实现三地法治协调。在这个过程中，为京津冀协同发展保驾护航。京津冀协同发展是个系统工程，牵涉到方方面面的利益，为实现京津冀协同发展的战略目标，需要建立有效的法制机构来协调利益平衡；京津冀三地经济发展水平、发展方式、发展阶段不同，各自区域内法制建设程度不平衡，也需要有强有力的法制机构来指导法律适用，平衡法律自由裁量权的行使。

　 （二）发挥京津冀地区法院跨区域立案指导性案例、参考性案例的作用，矫正三地司法审判。京津冀三地的高级人民法院可通过发布京津冀地区法院跨区域立案案例、召开立案和审判业务会议、组织立案法官培训、疑难案件会商等，达到指导辖区法院立案和审判的效果，又能避免审判业务不统一的弊端。统一京津冀地区法院司法尺度。因此，建议京津冀三地高院联合开展京津冀法院立案审判指导会议及活动，以统一、规范京津冀三地法院同类案件裁判标准，更好的实现京津冀地区法院跨区域立案司法协作，京津冀司法区域化。

　 （三）法治建设应进一步推进。加强人大立法工作。今年《立法法》修订后，作为笔者所在的地级市取得了地方立法权。因此，建议加强体制机制和制度改革的创新,规范政府行政权力运行，加强人大的区域立法，并协调与京津、所在省立法的衔接。加强法治政府建设。要吸引产业转移,应当依靠更开放、更公平的法治环境。在行政诉讼的审理中，政府还存在不作为、乱作为，政府信息不公开，公开不到位等许多问题。承接京津的产业项目，笔者所在市主要产业为服务业、节能环保产业、新能源产业、生态农业、绿色建筑业。为此政府应当加强规划、价格、财政、金融、土地、税收等政策引导，把存在的节能环保巨大需求转换为实际的节能环保市场，规范政府行为，为产业发展提供执法保障。司法人员的沟通培训机制未建立。司法标准一体化要求司法加强业务沟通，北京是司法人才的集中地，司法能力水平普遍较高，河北在三地中司法人才相对较少，能力不高，因此建立三地司法人员的业务沟通机制，借助京津司法资源加强对河北省的司法培训，提升司法水平。

　　（四）建立案件信息搜集归纳、研究解决机制。我国实行裁判文书网上公开制度后，京津冀三地裁判案件都可以通过网络对案件受理法院、案由、当事人、裁判结果等方面进行归类。通过对案件信息的搜集归纳，发现京津冀三地法院同案不同判，类似案件不类似处理等法律适用不统一问题，对此类案件进行协商研究解决，制定出更为妥善的法律适用规范，以统一三地的裁判标准和执法尺度。

　 （五）建立京津冀三地法院立案人员任职、挂职交流机制。可以参考借鉴行政机关异地任职、挂职的做法，京津冀三地法院立案机构作出计划安排，分期分批互派优秀审判人员开展任职、挂职交流学习，以更为感性的认识直接学习各地区的优秀立案做法及案件审理方式，丰富自身办案经验，提升办案水平。特别是回到工作岗位后，将业务知识经验体现落实到立案审判实际工作中去，进一步统一京津冀三地法院立案裁判尺度。并建立京津冀三地民商事系统审判人员培训机制。中国特色社会主义法律体系已经形成，各部门法司法解释不断出台完善，使审判人员有法可依。但由于案件审判还存在一定的自由裁量空间，审判人员自身法律素质和执法能力等仍会影响裁判结果，因此提高河北法院的队伍素质势在必行。要经常性、有针对性地组织开展京津冀三地民商事系统审判人员培训，共同研讨京津冀三地优秀裁判案例，遵循最高院的裁判思路和把握各类指导性意见的深刻内涵，从而进一步提高河北省法院的队伍素质和执法能力，切实强化京津冀三地协同办好民商事案件的思想意识和工作实践，依照河北特色形成与京津相适应的裁判标准和执法尺度。

　 （六）建立案件集中管辖机制，推进跨区域司法协作。司法协作是京津冀司法区域化的前提保证。京津冀三地的自然和社会条件虽有差异，但并非彼此隔绝，而是形成了地理相接、经济相融、人文相近、习俗相似的连接区。通过加强京津冀内部的司法协作交流，建立京津冀司法区域化协作机制，在一定程度上和某些领域内，缩小司法裁判标准的区域差异，推动更高水平、更深层次、更广领域的司法区域性统一。京津冀的司法区域化发展也可借鉴与其情况相似的长三角地区，召开司法协作交流联席会议，举办司法协作和发展论坛，咨询专家资源共享、刑民商事审判协作交流等。探索建立跨区立案案件就地审理机制，以达到促进司法统一，破解地区经济社会发展壁垒的司法目的。以提高审判质量，减少地方干预，统一裁判标准，实现司法公正。

　　结语

　　在京津冀经济一体化的大背景下，化解社会矛盾的工作不是法院一个部门就能解决的问题，不仅需要京津冀三地的司法机关进行司法协作，还需要全社会的联动合作。京津冀法院跨区域立案没有先例可循，所以出现一些问题也是很正常的，一个制度的完善需要不断对出现的问题进行解决，要注意对京津冀法院跨域立案的实践进行总结，注重把跨区域立案和网上立案结合起来，并且对可能出现的问题进行预防，确保京津冀法院跨区域立案制度的成功实施，以使民众在合法效率公平的前提下享受便民司法。以更好实现京津冀司法区域化，提高京津冀区域内司法效率，形成京津冀司法环境公开、公正的良好氛围。

　 参考文献

　 1、 郝磊《论当代中国司法地方化的双重解释》陕西师范大学2011年硕士学位论文

　　2、蒋惠岭《司法权力地方化之利弊与改革》《人民司法》1998年第2期第46页

　　3、许颖《法制协调是京津冀协同发展的重要保障》河北日报2015年2月4日

　　4、张卫平《司法改革：分析与展开》法律出版社2003年版第126页

　　5、李卫平《关于司法管辖区制度的几点思考》《河南社会科学》2004年第4期、薄文广、陈飞《京津冀协同发展：挑战与困境》《南开学报》2015年第1期

　　6、何帆《法官多少才够用》人民法院报2013年6月7日

　　7、薛维君《京津冀协同发展为何久难推进》财新报2014年4月10日

　　8、丛屹、王琰《协同发展、合作治理、困境摆脱与京津冀体制机制创新》《区域经济》2014年第6期

　　9、郭丹云、赵红染《京津冀区域人才合作的法制构建探讨》《法制与社会》2013年第7期

　　

　 

（作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院）